——中山市水利局局长李达明

中共中山市第十一届党代会作出了“实施经济社会协调发展”的战略决策，这是市委认真贯彻党的十六大精神，全面落实科学发展观的具体体现，是中山今后一段时期经济建设的指导方针。牛津大学教授简·考贝特指出：最近二三十年全球各国争相谋求经济高速发展，资源消耗巨大，而对生态环境保护的投入严重不足，随着生态环境的变化，整个生态环境处于恶化趋势，人们不得不在担忧各类资源短缺，生态环境恶化，严重威胁着人类的生存。简·考贝特教授的观点，至少给予我们两个强烈的信息：一是经济发展与生态环境两者是相互依存的，一味盲目追求经济发展的高速度而忽视对生态环境的保护，将对人类生存造成不可估量的严重后果；二是资源是有限的，任何高消耗的经济增长方式将难以为继，将严重制约经济社会的可持续发展。

改革开放20多年来，中山经济发展突飞猛进，2003年工农业总产值已接近2000亿元，完成了由农业经济为主体向工业经济为主体的历史性转变，经济实力大大增强，市民已享受到改革开放及经济结构成功转型的实惠。虽然随着我市经济实力的不断增强，对环境治理的力度不断加大，水环境恶化的势头有所控制，但从我市2000年至2003年《水资源公报》资料分析，从自然现象上看，咸潮上溯，过境水质渐渐恶化，内河网区水体富营养化的趋势没有改变；从空间上看，由大陆向海洋，从城市向各镇区扩展。如不采取有效措施，局部河网区，甚至全市范围都可能发生水质危机。作为政府的水行政主管部门，如果在水资源的保护，开发、配置上没有大突破，在管理上不能适应这种残酷的现实，水资源就难以支撑中山经济社会的协调发展。因此，提高水意识，更新水观念，结合中山的具体实际，紧紧抓住“保护水生态，确保水安全，优化水资源的配置”这个重点，走可持续发展水利道路，是贯彻十一届党代会实施经济社会协调发展战略的客观要求。

可持续发展水利强调人与自然和谐相处，注重水资源开发利用中维护良好的水生态系统，按生态学原理协调环境与发展的关系，树立正确的生态观，处理好经济社会发展要求与水资源承载能力和水环境承载能力的关系，实现可持续发展的目标。

一、树立人与自然相协调的发展观

（一）水资源开发利用要保护自然环境，尊重自然规律，强调人与自然协调发展。既要促进经济增长，又要维持水资源的可持续性，可再生性和生态系统整体性，充分考虑生活水、生产用水、生态用水，维持地下水适宜水位，维持河道生态基流，保持河道泥沙冲淤平衡，维持城乡水环境观等生态环境需水。

（二）时间与空间统筹考虑的生态整合观。要以生态学方法为基础，运用生态整合方法，通过各种技术，行政和行为诱导的手段，从时间和空间上调节水----经济----社会复合生态系统内部各种不合理的耦合关系，促使水资源在时间和空间上合理配置，提高水系统的自我调节能力，实现系统稳定和良性循环。

（三）开发与保护相协调的资源观。既要努力实现水资源的高效利用和合理分配，又要注重保护与增强水环境的自净能力和资源再生能力，保护水资源使其有利于经济的发展。要建设节水防污型社会，既满足人类社会经济的发展需要，同时保护人类及其他生物赖以生存的环境。

二、把握好水资源承载能力和水环境承载能力

可持续发展水利强调水利发展的可持续性，协调性，强调发展不能脱离自然资源与环境的约束，在实践中，就要把握好水资源承载能力和水环境承载能力，根据水资源承载能力和水环境承载能力，确定合理的人口与社会经济的发展速度、方式和规模。

（一）水资源承载能力。

水资源承载能力是天然水资源的可供水量能够支持人口、环境与经济协调发展的能力或限度，是一个国家或地区持续发展的一种基础性保障或支撑能力。水资源承载能力一般是指水资源数量的供应能力，水环境质量保护能力和水害防御能力的综合，通过分别综合分析，找出促进或制约地区发展的有利和不利用因素，为地区制定社会经济发展战略提供可靠的科学依据，水资源承载能力是水利规划和发展的重要依据。保持水生态系统自身的结构和功能不被破坏是维持系统良性循环的基本条件，水资源状况的变化往往导致区域环境的变化，土地利用和土地植被的改变以及社会经济发展方式的变化等，这就要求对水的利用不能超出水资源的承载力状况。水利规划要以水资源的承载能力为前提，着眼于经济社会的可持续发展，确定流域或区域内的生态环境目标，确保流域生态系统健康，防止处理不当导致环境和生态系统恶化，引发生命支持系统的破坏。

水资源承载能力是确定流域或区域综合发展规模的依据，保证水资源承载能力与区域经济产业布局统一，才能够保障水生态----经济----社会系统的可持续发展。根据区域内自然环境，自然资源和生态过程的分异特征，以及生态环境的综合评价，将区域划分生态功能不同的地区，为制定区域合理的水资源开发利用策略和发展策略提供生态学基础。

水资源承载能力是水资源配置的基础。以“维护生态环境良性循环”为条件，可明确划分生产用水、生活用水和生态用水的比例量和用量，促进人与自然和谐相处，做到既能满足经济社会发展的用水需要，又能保障水资源的永续利用，维持流域水循环的再生性。

（二）水环境承载能力。

水环境承载能力本质上体现了人类活动所遵循的自然规律。在可持续发展水利的实施过程中，水环境承载力是对水环境系统内在规律的客观反映，是人类自我设定的限制其活动，规模的极值，与经济社会发展的程度密切相关。从可持续发展水利管理的角度来划分，水环境具有两个方面的功能；水环境承载污染物的能力，由单要素包括水体，河道及河岸构成的特定水环境的服务功能，该功能包括传统水利意义上的供水、引洪、发电、航运等，还包括为水利和人类社会经济可持续发展的生物多样性的维持和生态服务等。

承载能力的各项限制指标，为保护水环境结构不发生不利于人类生存的方向转变，保障水环境系统功能的可持续正常发展提供了理论体系和评价方法。承载压力超过一定的极限将导致水环境结构的破坏，并引发某些生态功能丧失。依据水环境可持续承载能力理论可以对区域性的人类活动进行规范，对人类经济发展行为在规模，强度或速度上提出限制。由于人类活动的规模和强度越来越大，它对本来脆弱的水生态环境带来了附加的压力。对淡水资源和水生动植物的完整性进行恢复和维护，正日益受到重视。许多国家，生态系统的恢复已经成为其可持续发展政策的重要组成部分。根据水环境承载系统中的纳污能力，可以对流域水环境分区实施污染物总量控制，基于生态系统的调节能力，可以从宏观的角度对流域或区域水环境制定保护规划和调控措施，协调经济----社会----水环境系统的关系。

需要强调的是，分析水资源承载能力和水环境承载能力，是以可持续发展为目标，是为实现经济协调发展服务的。因此，我们并不是被动的受水资源和水环境承载能力的约束，而是积极主动地调整经济社会发展的结构、规模和增长方式，适应环境和资源承载能力的要求，同时要积极主动地采取措施，利用现代科技手段和管理方法，提高水资源承载能力和水环境承载能力。

（三）注重水生态系统的恢复和重建。

实现水资源可持续利用，在根据水资源和水环境的承载能力开发利用水资源的同时，要加大生态系统的保护，对过去由于水资源不合理地过度开发利用引起的生态系统破坏和退化，进行恢复和重建，遏制水生态恶化趋势。

水生态恢复要遵循生态系统自身规律，通过人类的作用根据技术上可行，经济上合理的原则，实施生态工程，使受害或退化的生态系统得以重构和再生。由于生态系统的复杂性，各种生态因子和实施工程的时序性，都会对实施和生态工程的效果产生巨大的影响，因此实施生态系统整体、协调、自生、再生循环的要求，运用合理的组成和实施形式，促进水生态系统良性发展。生态学研究和实践证明，采取强有力的行政措施和工程保护措施，充分发挥自然力量，依靠生态系统的自我修复能力，恢复水体循环再生，在外国已有成功的范例。因此，针对不同类型区域水生态系统存在的问题以及各自的自然条件和社会条件，按照因地制宜，综合治理相结合的原则，提出水生态系统恢复重建的主要措施。同时，实施可持续发展水利，要注意发挥水生态自我修复作用，把合适以自然力量为主，恢复水生态的区域划分出来，明确水生态自我修复的分区，目标、任务、统筹考虑多种措施，促进水生态系统自我修复。

三、水资源配置功能应该市场化

在计划经济体制下及其后的相当长的一段时期内，供应主要通过行政手段来配置水资源（除饮用水供应外）市场机制不能或无法发挥作用。一是由于普遍认为水资源作为自然资源没有价值，一直没有做出有利价值实现的制度安排；二是对产权的忽视导致水资源产权主体模糊，不承认产权的多重属性，不承认产权的分离，更不可能建立产权的流转制度，水资源占有权和使用权无法畅通流动；三是不承认水的商品属性，政府养水、福利供水、免费取水，水资源价格严重扭曲，根本无法反映成本。价格起不到调节供求的杠杆作用，过低的成本或零成本用水，导致无序用水，浪费用水的情况十分突出，进一步加剧了水资源的供需矛盾。因此，水资源的配置功能必须通过市场这个平台运用价格杠杆作用，调节水资源的供求，从而达到水资源优化配置的目的。

（一）形成水资源的合理需求。

水资源的合理需求，是有节制的需求，是可持续的需求，是寻找经济社会发展和水资源环境保护之间的均衡需求。水资源有效需求不仅是水量需求，包括水质、水环境和水生态需求，不仅是人的需求，还要考虑到自然界的需求。不仅是当代人的需求，还有后代人的需求。

只有综合各方面要素的需求，才是合理的需求。水资源的合理需求难以自发形成，必须通过需求管理来实现。水资源的管理需要相应的物质、技术措施为基础，核心是经济制度的安排。

首先建立水权制度，通过产权安排，将外部性问题内在化，确定用水的权利和义务，有恒产者有恒心，建立水权制度为保护水资源提供了最基本的动力。通过明晰水权，规范水权转让，水权使用者可以通过提高用水效率将节约的水转让给有更高效益用途的用水户获得收益，有利其合理用水，减少不合理需求。同时，建立合理的水价形成机制，使水资源的资源价值，用水的环境成本反映到水价中，改变水资源使用免费或部分计成本的现状，使水资源利用和环境保护的费用公平地分配和负担，只有用水价格全面反映用水的社会成本和私人成本，才能形成合理需求。

（二）实现水资源的优化配置和高效利用。

水资源的经济价值与水环境生态价值之间的冲突容易导致水资源的有效供给不足；如果单纯为了发展经济而片面追求经济的高速度增长，就牺牲了水环境的生态价值；相反，单纯为水资源、水环境的保护，应有的经济发展规模就会受到制约。既不能无视水资源承载能力和水环境承载能力，一味追求经济效益而牺牲水环境，也不能消极被动面对水资源自然再生速度，有多少水办多少事，被动应付。

为了实现经济社会发展与水资源协调，根本出路是提高水资源的利用效率，实现水资源的有效供给，以更水的用水增加支持更大的经济增长，通过合理的经济制度安排，同时运用科技手段和工程措施，提高用水效率。一是提高宏观层次的水资源配置效率，就是及时把适量的水配置到适合的区域和行业。二是提高微观层次的水资源利用效率，通过市场价格的杠杆作用，促使用水者运用科学的管理方法和先进的技术降低单位产品和服务的用水量。在结构效率和产品效率的基础上，实现全社会用水效率的提高。通过水效率的提高满足经济社会发展对水资源需求的增长，有利于协调经济社会发展需求和水资源可持续利用，实现人与自然的和谐统一。

（三）发挥市场机制和政府规制作用。

市场机制作用是实现水资源优化配置的基础。高效和公平地配置水资源，需要通过产权安排将外部性问题内在化，通过实行水资源有偿使用，实现水资源的可持续利用。经济学理论与方法的发展为水资源配置市场机制的建立和发挥创造了可能，当然，这种可能变成现实还依赖于政府在一定程度上的干预和技术的进步，在运用技术手段的前提下，只要政府对资源的产权分割界定清楚，这部分资源就可按市场规划进行交易，通过产权交易解决公共物品的外部性问题，使水资源的配置达到最优。而产权的管理，各项制度安排的建立和完善，必须依靠政府规制。水资源的特征决定水市场的自我发育十分困难，在水市场中，准备产权化的水资源总量需要预先设定，水权的拥有方式需要预先确定，水权的拥有者资格需要事先确认，水权的定价机制要事先建立，水权的分配规则与交易规则需要预先确立，目前这一领域的市场化实践是一种借鉴和模拟，是“准市场化”。因此，只有同时发挥“看不见的手”和“看得见的手”两个机制的作用，才可能实现水资源的优化配置。

四、确保水资源可持续利用的经济措施

（一）明晰水权。

以政府为主体明确界定水资源的所有权、使用权、分配权和收益权，推进产权制度创新，促进水资源的优化配置。水权制度是一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。通过明晰水权，决定了生产者在水资源决策上平等的经济和法律地位，形成了政府宏观调控下分散的决策机制，以价格为主要的信息机制、以利益关系为驱动的动力机制和通过市场交易配置资源的机制。在法律上明晰水权，必然改变以往在政府委托下、基层代理下导致私权行政化做法，必然带来生产资料所有制的变革。水权制度又分正式制度约束和非正式制度约束，正式制度约束是指对水资源使用具有强制性约束力的控制，包括水法、水行政法规和水资源管理政策等；非正式制度约束指由不同文化背景所形成的用水习俗、习惯。要界定和保护水权，进行水权制度创新，构建可交易水权制度，使可持续发展水利在正式制度约束中健康发展。同时要对非正式制度约束进行正确引导与培养，为正式制度约束的实现创造良好环境。

（二）培育发展水市场。

水市场包括水商品市场和水权市场，水商品市场已经多年发展，但水权市场发育缓慢。水权市场是生产要素市场，是更高层次的市场，是水商品市场的深化。由于不同地区、不同用水行业的用水量和用水效率不同，同一地区、同一用水行业内部不同用水户的用水效率不同，种类用水之间，同类用水的不同用水户之间用水效率也是不同的，随着用水效率的改变，各个用户的用水量也在动态变化着。通过建立水权交易机制，允许用水户在节水的基础进行水权交易并获得收益，从而形成了从微观上促进用水户提高水的有效利用率，实现高效用水的节水激励机制和从宏观上优化用水结构，促进水资源从低效益用途向高效益用途转移的资源流动机制，促进水资源优化配置，提高水资源的利用效率和效益。需要指出的是，水资源交易受不同地区，不同季节等时空条件影响较大，水权市场只能在有限的领域内发挥作用。水市场的建立和发展，需要政府的宏观调控来进行，通过建立民主协商和利益保障机制来实现。

（三）建立和完善水价形成机制。

在社会主义市场经济体制下，价格是重要的市场信号和资源配置手段。由供求关系决定的水价包含着水资源的稀缺性，消费者的支付意愿和供水成本等重要信息，直接影响到消费者的消费水平和企业的利润预期，能够引导消费者和生产者调整消费和生产行为，从而引导水资源的重新配置。水价的制定应遵循价值规律，水价要反映用水的全部价值，包括水资源水价，工程水价。水价也要反映水资源的供求关系，随供求关系变化而调整。

五、建立完善水资源统一管理的水务体制

目前我市水资源管理体制混乱，政出多门，在传统计划经济体制下，水资源管理涉及到水利，城建、环保、地矿等多部门管理。长期以来，受传统思想和计划经济模式的影响，在水资源的管理体制上存在部门分割，城乡分割的不合理状况，取水、蓄水和农村乡镇供水由水利部门负责管理，城市供水、排水由城建和市政部门负责管理，过去较长一段时间以来，由于水资源需求量不大，水污染及咸潮上溯程度较轻，水资源供需矛盾尚不突出，“多龙管水”的分割型体制的弊病还不明显。但随着经济社会迅速发展，对水资源需求的急剧增加，旧的水管理体制不利于水资源的充分利用，不利用于水资源的节约保护，难以保障经济社会对水资源质与量要求的弊端则日益显现，造成体制性缺水，集中体现为“多龙管水”，不可能依据水资源的总体状况，科学合理地对水资源进行优化配置和统一有效的调配，难以做到水资源丰枯调度，蓄水工程与供水工程无法有机结合，造成资源的闲置和浪费掉，加大了水库下游的防洪压力；另一方面因咸潮和水污染造成水质性缺水而闹水荒。1999年3月南镇水厂、全禄水厂、大丰水厂都一度被迫停止供水。2000年咸潮期间全禄水厂取水口最高咸度达2690毫克/升，一度停止供水6小时之久。尤其2004年1月31日至2月2日期间两次停止城区供水，部分地区供水中断18小时，给我市群众生产和生活用水带来较为严重的影响。这就是水资源分割管理中导致的蓄水工程与供水工程相互脱节的后果。

流域是水资源供给的完整载体，以流域为单元进行水资源管理符合水的自然属性。区域是水资源需求的完整载体，在区域内进行水资源的交易和使用，是水资源优化配置的先决条件。流域水资源管理和区域涉水事务一体化的水务管理，是政府资源管理职能的统一，是一种从行政管理向权属管理的转变，应按《水法》要求，进行制度创新，逐步建立和完善城乡水资源统一管理的水务体制，以保障水资源的可持续利用。

当人们危机意识的觉醒和经济社会协调发展战略的全面实施，既为可持续发展水利提供了现实可能性，同时也对水行政管理部门提出更高的要求，可持续发展水利任重而道远。但只要可持续发展水利思路在愈来愈广的范围内成为人们的共同信念并付诸行动，我们就必定能通过自我反省我调控走出一条具有中山特色的可持续发展水利之路，并通过实践----认识----再实践的无限循环往复至无穷，不断提升认识水平和实践能力，以水利可持续发展支撑中山经济社会协调发展。