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创新水利经济管理模式的实践与思考

镇江市水利局郑方全

    镇江市水利局直属系统共有企事业单位31家，其中副处级单位2家，科级单位11家，各类企业18家；按单位性质分类，31家中，有事业性质的水管单位5家，收费（执法）单位3家，直属企业单位3家，中外合资企业1家和直属单位所办的具有独立法人资格的企业19家。在经济市场化、全球化、一体化的背景下，这种介于宏观与微观之间的部门经济如何做到运行有效、管理科学呢？我们认为：这是目前易被忽视，但在整个经济活动中处于十分重要位置的一个经济管理层面。它既是微观经济发展的必要条件，也是宏观经济发展的重要基础。只有这个层面搞好了，才能使我们的经济持续、稳定、协调发展。据此，我们开始以镇江市水利局近年来对直属单位实施综合目标管理的实践为基础，总结创新管理模式的经验教训，探索这一模式的有效性和科学性。

    一、创新管理模式的基本情况
    按照管理的长期性、普遍性原理，镇江市水利经济管理从改革开放初期的水利综合经营起步就开始产生了，至今大体分为三个阶段。第一阶段为水利经济管理的初始阶段。这一阶段我们称之为粗放型、人治型的管理模式，其主要手段是采用单一的会议和现场检查等管理形式，其显著特点是“文件多、会议多、现场多、规模大”。这一阶段经历了漫长的岁月，其原因主要是长期受传统水利和计划经济体制的影响，面对改革开放带来的水利综合经营的星火燎原之势，人们在从未涉及的事物面前，只能沿袭传统的水利工作管理模式。这种模式适应了当时的历史条件和时代背景，对水利经济的发展起到了一定的推动作用。第二阶段为创新管理模式的孕育阶段。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制逐步取代传统的计划经济体制，经济领域的市场化程度日益提高，在这转轨变型的历史时期，各种形式的经济责任制、承包制应运而生，原先的粗放型管理模式已不能适应经济发展的需要。据此，镇江市水利局成立专门的领导小组，开始以实施年度综合目标管理为内容的管理模式。按照年初制定目标，年中检查督促、年底考核奖惩的基本程序，从一九九五年开始，每年对直属单位实施综合目标管理并不断改进提高，以确保直属单位经济的发展。第三阶段为创新管理模式的提升阶段。为贯彻落实科学发展观，二00二年底，镇江市水利局在总结多年实践的基础上，结合学习外系统、外单位的经验，对以后年度直属单位综合目标管理实施全面创新。在目标设定上，改变过去片面追求利润目标的倾向，实施经济目标、政治目标、专业目标、管理目标的综合协调；在目标体系上，改变过去实行一个模式、一种标准的简单划一的体系构架，实行分类确定，按照副处级单位、水管单位、收费（执法）单位、企业单位的不同情况，确定各类、各单位的年度指标和奖惩办法，做到一厂一策，实事求是；在评价制度上，改变过去考核小组走马观花的年终突击考评，创建多视角绩效考评的新机制，使信息评价制度日趋完善，考评结果更为真实；在奖惩制度上，改变过去以整个班子作为考核奖惩对象的做法，实行只对一个人，一级抓一级的一把手负责制，授予一把手对其他班子成员和职工的收入分配自主权，以彻底消除平均主义现象，并在直属企业中实行法人代表年薪制。

    二、创新管理模式的主要做法
    当今社会，管理已成为市场竞争的关键因素，管理和科技一样，是社会经济发展的“车轮”。事实证明，一个系统、一个单位的管理好坏，直接影响其成败兴衰。根据以上认识，近年来，镇江市水利局在创新管理模式的过程中，将管理的有效性作为出发点和归宿，不断总结、改进、提高，创建了一套直属单位综合目标管理工作的计划目标、信息评价和激励约束等新的机制。这些新机制集中了经济管理中分析、预测、计划、决策、控制、组织、指挥、协调、评价、激励等诸多要素中的关键和精髓，符合行业特点和经济规律，为市级水利直属系统经济的进一步发展提供了保障。其主要做法有以下几个方面：

    1、抓根本，确保计划目标的科学性。
    在制定计划目标时，既不能鞭打快牛，又不能让其轻而易举、随手可得，必须跳一跳才能够得到。要做到这一点，就有个讲求科学的问题。只有计划目标科学了，才能谈及其他。如果计划目标不科学，不管多真实的评价也无助于有效管理，更谈不上激励奖惩的合理性和公道。在创新管理模式的过程中，为确保计划目标的科学性，主要从以下几个方面下功夫。一是在经济指标上下功夫。经济指标位居综合目标的首位，属硬性指标，是科学确定计划目标的重点和难点。要横向分析，综合其资产、资源、市场情况，充分挖掘经济增长的因素；要纵向比较，认真排查上年度经济增长的必然和偶然因素，去伪存真，做好分析预测工作。通过纵向和横向的分析比较，寻找确定年度经济指标的科学根据。任何脱离分析比较的行为，特别是简单粗暴地采用行政命令，信口开河的漫天要价和斤斤计较的讨价还价都是科学制定计划目标的大忌。二是在目标体系上下功夫。计划目标是一种价值取向，对人们行为起着引导的作用，因此必须摒弃片面性，确保完整性。在提升创新管理模式的过程中，镇江市水利局对原先的指标责任体系进行全面的协调平衡，将经济指标从百分考核中单独列出，制定超利润分成比例，改变了过去既拿超利分成，又拿加分系数的重复奖励。经济指标的单独列出，调整加重了专业目标、管理目标和政治目标（党建、精神文明）的责任，保证了整体目标责任体系的完整性、科学性。三是在系统分类上下功夫. 分析市级水利经济管理系统，它应该是一个具有共性、且个性分明、各具特色和功能的一个整体。为实现这个整体的有效管理，镇江市水利局分类细化四种类型单位的计划目标、执行标准和管理办法，做到类别之间区别对待、同类之间统一协调，即：不同类别的单位在管理要求、专业水准、政治目标、考核办法、评分标准、奖惩措施等方面责任指标和管理办法各不相同，同类之间的上述内容和标准相对统一。

    2、抓重点，确保信息评价的真实性。
    确保信息评价的真实性始终是创新管理模式的重点，如果信息评价只限于年终考核时听听汇报，看看资料，没有其他手段对其业绩进行合乎事实的考核，就很难保证考核的客观性和公正性。从这一点出发，近年来，镇江市水利局在创新管理模式的过程中，开发出多视角绩效考核系统。该系统通过不同的考核者，从不同的角度来考核，全方位、准确地评价被考核者的工作业绩。一是主管人员考核。考核内容是综合性的；考核者为局分管领导和各处室的主要负责人；其主要做法是：年终集中一段时间到被考单位，对照责任书，将经济、政治、业务、管理、安全等项工作纳入考核内容，采取“听、看、查、问”的办法，即：听一年工作情况汇报，看资料、查账目、提问需要弄清的问题，最后集中打分，拿出评价意见。主管人员考核这一环节的主要工作应放在考前，被考单位要做好全年工作总结；认真组织自我考评，形成自评结果；积极做好各种资料的整编工作，如利润核算表、单项工程核算表、固定资产清单和折旧表、新增生产性设备和价值清单、事业性专项工程收费支出情况表和人均收入等。这些准备工作做好了，才能保证主管人员的考核质量。二是经营业绩审计。对单位负责人的业绩考核，应建立在单位盈亏的真实性上，唯有这种考核评价才有实在意义。近年来，镇江市水利局将建立确认盈亏真实性制度作为创新管理模式的基础，将经济责任审计职能从财务处单独列出，成立审计处，专门从事年度经济责任等项审计工作，并赋予相应的监督权利，保证了审计工作应有的独立性、专业性和积极性。通过几年的实践，夯实了经济责任审计工作的基础，在直属系统初步建立了一支具有较高水准的审计人员队伍；制定了《年度经济责任审计若干规定》、《审计联席会议制度》等项规章，以完善审计的基本程序和操作规范，在一定程度上提高了监督者自身的可信度。三是群众匿名考核。在主管人员考核和审计的基础上，将被考人员和考核内容制成表式，按优、良、差等第，让被考者身边的多数人参与考核，广泛听取意见。匿名考核能真实了解多数人的意愿，是保证业绩评价真实性的一个重要途径。但匿名考核也存在一些问题：来自不同方面的意见会发生冲突。因此必须采取一些防范措施：一要加强宣传，增强考核者的责任意识；二要帮助考核者正确运用考核尺度，防止作出不恰当的评价；三要运用加权平均或其他定量分析方法，综合处理所有评价，识别和量化偏见。

    3、抓关键，确保激励约束的合理性。
    综合目标管理的对象是人力资源，而激励是人力资源管理中的关键。为了诱导被考核者的工作动机，使他们在实现组织目标的同时实现自身需要，增加其满意度，从而更加充分地调动起工作的积极性、创造性，促进单位发展，必须特别注意做好以下两个方面的工作：一是确定精确、公平的激励机制。按照单位性质的差异，分别制定收入分配办法，构建各不相同的薪酬结构。副处级和水管单位由基本工资、基本奖励、效益奖励和特别奖励四部分构成；收费执法单位实行的是收支两条线和全额拨款，有支出指标，故增加节支奖励；企业单位实行的是年薪制，由基本年薪、效益年薪和特别奖励三部分构成。具体到每个单位确定的各部分标准又各不相同，需要和制定计划目标一样，通过纵向和横向的比较分析来确定。这里需要特别指出的是：首先，制定的激励机制要在实践中不断修订和完善，要深入调查研究，广泛征求意见，出台的制度要得到大多数认可，并且把这个制度公布出来，在激励中严格按制度执行并长期坚持。其次，激励要和考核制度结合起来，这样才能激发被考核者的竞争意识，使这种激励的外部推动力量转化成一种自我努力工作的动力，充分发挥人的潜能。最后是制定制度要体现科学性，做到工作细化。考核者必须系统地分析、收集与激励有关的信息，全面了解被考核者的需求和工作质量的好坏，不断地根据情况，修正政策。二是多种激励机制的综合运用。人的需要是多方面的，只有综合运用多种激励，满足人的多方面需要，才能使管理获得成功。（1）物质激励。通过物质刺激的手段，鼓励被激励者工作。物质需要是人类的第一需要，是人们从事一切社会活动的基本动因。所以，物质激励是激励的主要的和普遍采用的模式。（2）工作激励。从某种意义上讲，人力资源的流动是一种科学的激励方法。在实践中观察被激励者，将其放在适合的位置上，也就是在可能的条件下轮换一下工作以增加被激励者的新奇感，从而赋予工作以更大的挑战性，培养被激励者对工作的热情和积极性。（3）参与激励。通过参与，形成被激励者对系统的归属感、认同感，满足被激励者自尊和自我价值实现的心理需要。近年来，镇江市水利局将以下几种活动作为参与激励的内容：一是邀请被激励者参加由市委组织部门组织的每年一次党组民主生活会会前意见征集活动；二是被激励者参加局组织的年终直属单位主要领导、局机关处室主要负责人的相互评议活动；三是组织听取局领导年度续职报告，参与对局领导班子的评议等项活动。这种参与激励，也能在一定程度上满足被激励者的精神需要。（4）荣誉激励。这是一种较为普遍采用的激励方式，其中年度各级各类先进评选就是这种激励方式。要坚持以考核的分数为评选标准，以最高分为优，在全系统逐步形成一种争上游的氛围。除评先活动外，注意拓展荣誉激励的渠道，组织业绩突出者外出考察、度假、观光、旅游。

    三、创新管理模式的改进意见
    镇江市水利局在创新管理模式的实践中做了大量的工作，取得了一定的成效，但还需要进一步改进提高。一是要明确职能部门，确定专管人员，进一步加强日常管理。实行综合目标管理后，消除了会议多、文件多的现象，克服了过去管理中的一些弊端。但一定的检查是必不可少的，这种检查有助于管理者督促所属单位严格执行综合目标管理责任书所确定的各项规定；同时，检查的过程将使管理者获取更多的信息，为考核、奖惩做准备，因此必须要有职能部门和专管人员负责此事。二是要加强审计监督，强化评价机制。单位财务报告是经营业绩的反应。但多年来，普遍存在着年度财务报告缺乏真实性的问题。由于审计部门人手少，只能抽调下属单位的财务人员参与审计，这些人或多或少存在着顾虑和相互呵护现象；加上审计时间仓促、手段落后，缺乏统一的规定标准等原因，致使不能全面、准确地反映一个单位年度经营业绩的现象依然存在。因此，负责检查单位经营业绩真实性的审计部门在今后的年度经济责任审计过程中，必须把监督的有效性放在首位，认真抓好以下几点：一要加强职业道德教育，做到坚持原则，秉公执审。违反职业道德的行为一经查出，取消上岗资格。二要时间服从质量，在年度经济责任审计时，坚持“从深、从细、从实”，以确保审计结果的真实性。三要制定经济责任审计的规范标准。努力消除影响单位盈亏真实性的因素。（1）在固定资产折旧上，要按不同单位执行的会计制度，做好清理、登记工作，界定折旧的范围，确保折旧的提取。（2）在财务处理方法上，要将目前实行的权责发生制逐步过渡到收付实现制，以确保利润的真实性。（3）在利润计算上，要制定统一的标准，一把尺子衡量，做到整体一致。三是要实施奖惩并举，确保激励效应。奖励和惩罚是矛盾统一体的两个方面，必须统筹兼顾，才能保证完整、准确。注重一个方面而忽视另一方面都将导致管理失败。有鉴于此，在今后的综合目标管理中，要认真研究完不成指标如何办的问题，有了这方面的规定并切实按规定执行，才能确保综合目标管理工作的权威性、有效性，进而使综合目标管理工作逐步走上科学化的道路。

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