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新农村建设中的农村水利发展研究
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2004年以来，针对“三农”工作的形势，党中央、国务院以增加农民收入、提高农业综合生产能力和建设社会主义新农村为主题，连续3年下发了中央一号文件，出台了一系列支农、惠农政策，农业和农村发展出现了积极变化，迎来了新的发展机遇。农村水利作为农业和农村基础设施的重要组成部分，近年来得到党中央、国务院的高度重视和社会各界的极大关注，农村水环境整治、农村饮水安全、灌区续建配套与节水改造、水土保持等农村水利基础设施建设越来越迫切，加快探索建立新形势下的农村水利发展机制，为粮食增产、农民增收和改善农村生态环境提供坚实的基础保障，显得越来越重要。
1 新农村建设为农村水利发展指明了方向
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》），重申“十一五”期间解决好“三农”问题仍然是全党工作的重中之重，明确提出必须按照统筹城乡发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大各方面对农村发展的支持力度，建设社会主义新农村，实现全面建设小康的目标。
《建议》把建设社会主义新农村的目标和要求概括为：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这20个字，内容丰富，涵义深刻，全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。2006年的中央一号文件对建设社会主义新农村进行了细化，提出了具体的内容和措施，为农村水利发展指明了方向。
建设社会主义新农村，核心是以发展生产为中心，不断提高农业综合生产能力，改善农民的生产生活条件，增加农民收入。农村水利是重要的农业和农村基础设施，必须为新农村建设提供基础保障。要实现建设社会主义新农村的宏伟目标，农村水利建设必须有大的发展。
温家宝总理在2006年《政府工作报告》中明确指出，国家在继续实施稳健的财政政策和稳健的货币政策方面，“长期建立国债资金和预算内投资，主要用于农林水利、科教文卫、生态建设、环境保护和西部开发等方面，……”。在扎实推进社会主义新农村建设方面，“必须加强农村基础设施建设，要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。主要是加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，加强防汛和减灾体系建设，加强农村道路、饮水、沼气、电网、通信等基础设施和人居环境建设。”主要措施是“逐年加大国家财政投资和信贷资金对农业、农村的投入，整合各种渠道的支农资金，提高资金使用效益；积极引导农民对直接受益的公益设施建设投资投劳，鼓励和引导社会各类资金投向农村建设，逐步建立合理、稳定和有效的资金投入机制。通过坚持不懈努力，使农村基础设施有一个大的改善。”
但是，目前农村水利设施建设和管理仍严重滞后于农业、农村经济发展的要求，现有工程老化失修严重，迫切需要对工程进行改造，就全国而言还有3亿多农村人口饮水不安全，农村水电的开发利用率不足不25%，水土流失面积约占国土面积的1/3。有关部门和专家预测，未来20年我国仍将处于农村水利建设的高峰期。因此，我们要深入学习贯彻党的十六届五中全会和2006年中央一号文件精神，适应农业和农村发展的要求，分析农村水利面临的形势和任务，认真做好农村水利发展“十一五”规划，抓住发展机遇，积极组织实施，不断改善农民的生产生活条件，为保障国家粮食安全、增加农民收入和全面建设农村小康社会做出新的贡献。
2 农村水利与新农村建设的关系
作为新农村建设总体目标的20个字，包括了对生产水平、生活质量、人居环境、精神文明与民主政治等五个方面的要求，前三个方面可近似概括为生产、生活和生态，而以饮水安全、灌溉排水、水土保持和农村水环境建设为主要内容的农村水利正是为生产、生活和生态服务的，二者相互依存、相互影响，关系极为密切，主要体现在以下几个方面。
2.1 农村水利是提高农业综合生产能力的重要基础设施
农业是农村的产业基础，生产发展首先指的是农业生产的发展，指的是以粮食生产为中心的农业综合生产能力的提高，而农业综合生产能力能否提高，在很大程度上取决于作为农村水利重要内容的灌溉排水事业的发展。这是因为我国人多地少，水资源短缺，降雨时空分布不均，水旱灾害频繁，这些基本国情决定了灌溉排水对于我国农业生产的特殊意义。“水利是农业的命脉”、“有收无收在于水，多收少收在于肥”是对水与农业关系形象和真实的表述。据国家水利部节水灌溉发展中心的统计，目前我国灌区以占全国43%的耕地，生产了全国70%的粮食、80%的商品粮、90%以上的经济作物，也进一步说明了灌溉排水在我国农业生产中占有的举足轻重的地位。
2.2 农村水利是提高农民生活水平和生活质量的重要条件
生活宽裕有两个条件不能少，一是通过开辟各种增收渠道，增加农民收入；二是建设和改善与农民生活直接相关的基础设施，提高农民生活质量。目前，农业仍然是许多地区农民增收的重要来源，而加强农村水利建设是提高增收保障程度的必要条件。据国家水利部农水司对全国实施节水改造的255个大型灌区的调查分析，1998-2004年项目区粮食作物单产由380公斤/亩增长到426公斤/亩，农民人均纯收入增加44%,是同期全国平均值的2倍。再次说明农村水利建设对农业的基础作用，说明不断改善灌排设施是确保农业增产增效和农民增收的重要条件。
作为农村水利另一重要内容的农村供水工程，以保障农民饮水安全为主要目标，对农民生活水平和生活质量的提高，更是体现在多方面。第一，及时提供卫生、方便的饮用水，可为农户节省取水时间和劳力，减轻劳动强度；第二，以供水为龙头，可带动环境卫生和个人卫生条件的改善，有效降低介水疾病发病率，提高人们的健康水平；第三，供水工程的综合利用，可为发展乡村企业和庭院经济创造条件，增加农民收入；第四，自来水入户，可带动洗衣机、淋浴器等现代生活设施进入农家，进一步提高农民的生活质量和扩大内需、拉动整个国民经济的增长。
2.3 农村水利是改善农村生态环境的重要保障
生态环境是人类生存的自然基础。生态环境的破坏，最终会导致人类生存环境的恶化。因此，要实现村容整洁，为村民创造一个良好的人居环境，就必须在一个流域、一个区域甚至更大的范围内，统筹考虑水污染、水土流失、生态退化等一系列问题的防治措施。事实上，近年来全省各地广泛开展的“清水河道”治理、“碧水工程”建设和山丘区实施的清洁小流域治理工程，都明显改善了当地农村的人居环境；而水土保持重点治理项目，则为实施退耕还林等生态工程创造了条件，为在更大范围内保护和改善生态环境起到了重要的保障作用。
目前存在的主要问题是，农村水利发展仍然处在艰难的爬坡阶段，总体上还处于较低的水平，与农业和农村经济发展很不适应，与新农村建设的要求相比，差距更大。一是广大农村还缺乏最基本的生活供水设施，饮水安全问题突出。根据2005年上半年国家水利部组织的全国农村饮水现状调查，按现行饮用水标准，全国农村还有3.2亿人饮水不安全，其中各类饮水水质不安全人口2.26亿。饮水不安全，直接影响人们的生活和身心健康，已成为和谐社会建设的严重制约因素。二是农田灌排设施薄弱，农业综合生产能力提高不快。农田灌排工程大多建于上世纪六七十年代，普遍存在工程不配套、建设标准低等问题，总体上抗御水旱灾害的能力不强。近年来，随着工程逐渐老化，维修改造不及时，灌排设施的保障能力进一步减弱，农业综合生产能力下降。据统计分析，全国农田因旱成灾面积年均达到3亿亩，因灾年均减产粮食280多亿公斤，严重威胁着国家粮食安全，影响农民增收。三是水土流失、水源污染等问题突出，农村生态环境恶化的趋势尚未得到有效遏制。据统计分析，全国水土流失面积高达356万平方公里，年流失土壤约50亿吨，导致土壤退化，生态恶化，河湖淤积，洪涝灾害加剧；由于每年约有1/3的工业废水和2/3的生活污水未经处理，直接排入水中，致使水源污染日趋严重。这些问题，如果得不到有效解决，最终都会导致人类生活环境的恶化，与建设环境友好型社会的目标和要求越来越远。
具体就我市来看，农村水利建设方面存在的问题也很多，全市农村水利建设经过多年的努力虽然取得了初步成效，但对照农村水利现代化和新农村建设的要求来看，还存在基础设施薄弱，建设标准不高的问题。突出表现在：一是区域性治理滞后，一些高低水系控制工程、圩区排涝工程还不能适应经济社会发展的需要；二是面上农田排水工程配套不全，排涝标准严重偏低，普遍只有3～5年一遇；三是面上农田基础设施建设不平衡，南面三县（市）滞后于北面三县（市）；四是工程老化失修严重，效益衰减，更新改造任务繁重。据最新测查，全市一至四级河道淤积土方达1.62亿m3，占河网有效库容的30%左右。由于农村河道污染、淤积严重，造成河网调蓄能力减弱，灌排标准下降；水体自净能力变差，水环境恶化，水质性缺水已经越来越成为农村经济发展的障碍。去年初夏，我市不少地区连续干旱少雨，加之长江来量偏少，各级沟河普遍干涸缺水，直接影响了全市近300万亩水稻的栽插。水乡缺水的事实，充分说明了农村水利存在的不足。在水土保持方面，虽然通过长期的艰苦努力，我市高沙土区的面貌已经有了很大改观，“龟背驼”已基本得到平整，但是沟河坡面水土流失依然是沙土、高沙土区水环境整治的一个突出问题，水土流失依然严峻，防治任务依然艰巨。
以上分析表明，加强农村水利建设，是加强农村基础设施建设的重要举措，是推进新农村建设的重要基础、重要条件和重要保障，同时也是新农村建设的重要内容。但目前存在设施不足、工程不配套、建设标准低、老化失修严重等问题，难以满足农民基本生活的需要，难以支撑农业的可持续发展，难以起到保护和改善生态环境的作用。一句话，对新农村建设难以起到基础、条件和保障作用。因此，把加强农村水利建设作为推进新农村建设的切入点，是进一步落实科学发展观的客观要求，是确保新农村建设取得预期效果的必然选择。
3 关于新农村建设水利发展的内涵、标准和原则
3.1 新农村建设水利发展的内涵和标准
建国以来，我国农村水利发展的内涵的不断丰富和增加，建设标准也在不断提高。新农村建设对农村水利发展的要求的实质，就是要使传统的农村水利通过不断应用现代先进科学技术，提高工程建设、管理和设施装备水平，优化资源配置，提高水环境质量，增强水利工程兴利与防灾能力，以实现水资源与农村经济社会协调发展的过程。在新农村建设中，农村水利发展的内涵和标准是一个动态的、渐进的和阶段性的过程。在不同的时空条件下，随着新农村建设过程的不断深化而不断赋予新的内涵和新的标准。它具有以下两个鲜明的特性：
（1）相对性和地域性
所谓相对性，是指在不同的历史时期、不同的发展阶段，新农村水利建设的具体内容和标准是不同的，它随着生产力发展和科学技术进步而不断变化。所谓地域性，是指不同的地区，不同的国家所面临的新农村建设的水问题不一样，水资源数量、水资源质量及经济发展水平存在着较大的差异，治理的重点与标准随着区域自身条件而变化，不可能、也不应该有一个统一的模式。
（2）历史性和继承性
人类社会的文明进程，从某种意义上说，就是一部同水旱灾害作斗争，从除害到兴利的治水的历史。几千年来，中华民族在抗御水旱灾害的过程中，逐步认识和掌握水规律，形成了一整套科学的治水技术。从古代的都江堰到如今的三峡工程，系统思想和建筑技术得到充分的体现。水利是一门古老的学科，大量的工程实践和丰富的理论知识为今天的水利建设打下了坚实的基础。新农村水利建设也应该是建立在这种基础之上，是继承历史的发展。
强调新农村水利建设内涵和标准的相对性和渐进性、区域性和继承性，并不是否定新时期农村水利建设所应具有的基本特征和应当达到的标准。笔者认为，新农村水利建设首先应该是具有现代化水平的一种实践，因此，在工程标准、质量、管理手段等方面，必须瞄准现代化建设的要求，一次性规划，逐步达标。其次，应当与地方经济社会发展水平相适应，其工程体系应能满足农村防灾减灾、水资源供给的需要，有较为完善的投资、管理、经营机制。第三，要与现代科技进步相适应，要应用现代思想、现代管理、现代技术和设备建设农村水利，培养和造就一支适应社会主义新农村要求的基层水利服务队伍。第四，要与社会主义法制相适应，要以法律、法规的形式规范水事活动，强化运行管理。
3.2 新农村建设水利发展必须遵循的基本原则
新农村水利内容的广泛性和复杂性，决定了我们在研究和推进新农村水利建设的过程中，必须遵循一些基本原则，主要是：
（1）规划先行、分步实施的原则
一是要有系统性，新农村水利建设规划应同本地区经济社会发展战略相衔接，与本地区新农村建设的总体规划相一致，与城乡统筹发展的布局相协调。处理好近期和长期、需要与可能、生产与生活，经济发展与环境保护的关系，使规划成为有机统一的整体。二是前瞻性，新农村建设是一个动态的、渐进的、逐步提高的发展过程，因此，编制规划的起点要高、观念要新、思路要宽、眼光要远，要能适应不断发展的形势需要。三是要有特色，不能千篇一律，而应该与地方实际相结合，突出创新，反映地方特点，形成各具特色，百花争艳的局面。
（2）以人为本、尊重农民主体原则
建设新农村，广大农民群众既是实施主体，又是受益主体，同时还是创造主体。只有坚持以人为本，尊重农民群众的意愿和选择，才能增强他们的主人翁意识，才能调动他们的积极性、发挥他们的主观能动性，使他们积极的投身于新农村建设之中，这对既快又好地推进新农村建设具有特别重要的意义。
以人为本，尊重农民在新农村水利建设中的主体地位和发挥主体作用。就要求在新农村水利建设的一些重大问题的决策上，重大工程和重要项目的实施过程中，必须坚持公开透明的原则，要充分听取他们的意见和建议，确保农民具有知情权、参与权、决策权。特别是一些涉及农民切身利益的事项，要由农民自主决策。在农村水利建设项目安排上，要把农村水环境整治工程、农村饮水安全工程、防洪保安工程放在首要位置，优先安排。
（3）全面推进、突出重点的原则
俗话说，“水利搭台，农业唱戏”，农村水利这个台要是搭不好，基础夯不实，无论有什么样的优良品种，无论用什么手段精耕细作，也无论种植结构怎样调整，要保证丰产丰收乃至实现粮食安全都是不可能的。农村水利最基本最基础的工作，就是要抓紧解决饮水安全、防洪安全、生态环境恶化和农村水利基本建设停滞、甚至滑坡的问题，这也是农民群众当前最为关心的问题。
所以，在推进新农村建设过程中，农村水利要做好饮水安全、节水灌溉、水土保持、水环境治理等方面的工作，这是适应新农村建设的总体要求，从全局范围考虑而提出的。就一个地区而言，需要根据国家的总体要求，全面分析当地的情况和条件，因地制宜、因时制宜，把对新农村建设制约严重、农民要求迫切、社会普遍关注、又有一定条件解决的农村水利问题作为当前工作的重点，制定目标、计划和政策措施，以尽快发挥农村水利建设对新农村建设的推动作用，确保新农村建设有一个良好的开局。
（4）因地制宜、分类指导的原则
新农村水利建设内容多、涉及面广，需要各级政府立足全局，从宏观的高度统筹谋划。需要注意的是，由于各地农村环境、资源和条件千差万别，这就要求在组织新农村水利建设的过程中，必须因地制宜，实行分类指导。一是对不同地区实行分类指导，不搞齐步走、“一刀切”。有条件的地方，建设步子可以快一些，建设项目可以多一些，建设标准可以高一些；基础差的地区，可以先办有可能、力所能及的事件，随着经济发展水平逐步提高再增加建设内容。二是对具体情况应作具体分析，用不同的对策措施解决不同的问题。三是要抓好典型，实行以点带面的指导方法。
（5）资源生态可持续发展的原则
目前农村水利发展的实际状况与建设社会主义新农村的要求相比，还存在明显差距，制约农村水利发展的深层次矛盾尚未消除。建设社会主义新农村，必须加强农村水利基础设施建设，深化农村水利改革，充分调动和发挥各方面积极性，促进农村水利持续健康发展。
农村水利是农业的重要基础和保障，所以，农村水利可持续发展，就是以全面实现发达的农业、富庶的农村、文明的农民、良好的生态为基本目标，走农村人口、社会、经济、资源、环境相互促进、相互协调持续发展的道路。在促进农业生产率高效增长的同时，保护资源、环境，以永续地支撑农业发展，通过技术系统、经济系统、环境系统的相互协调，构建经济生态良性循环的农村水利经营发展体系，实现生产、生活和生态“三兼顾”，农业、农村和农民“三发展”，经济效益、社会效益和生态效益“三提高”。
4 当前农村水利建设所面临的形势和主要任务
最近，胡锦涛总书记在讲话中指出，确定“十一五”时期经济社会发展的指导思想和主要任务，首先要准确认识国际国内的发展环境，准确认识我国发展的阶段性特征，准确认识我国经济社会发展面临的主要问题，准确认识实现我国经济社会又快又好发展的基本要求，在指导思想上形成共识，在实际工作中形成合力，更好地动员组织广大党员和人民群众为实现我们党提出的宏伟目标而奋斗。我们要按照胡锦涛总书记的要求，把确定“十一五”农村水利建设的总体思路和工作重点，建立在准确把握形势，认真分析存在问题的基础之上。
4.1 当前农村水利建设面临的形势
（1）农村饮水安全形势十分严峻
保障饮水安全是保障人的基本生存权利的体现，是维护人的健康生命的必要条件，因而也是建设社会主义新农村和小康社会的一项重要指标。近几年，国家加大了农村饮水解困工作力度，从总体上说，饮水困难问题已基本解决，但新的饮水问题即饮水安全问题又摆在我们面前，而且任务更重，要求更高。南通市地处沿海经济较为发达的地带，属沿海最早开放的港口城市之一，虽然全市614.73万农村人口中，87.7％以上的农村居民已用上自来水（2005年上半年统计数据，下同），但是，由于水质问题，仍然有227.37万人，占农村总人口的36.99％饮水不符合国家卫生标准。饮水不安全，不仅直接损害人们的身心健康，而且成为小康社会与和谐社会建设的严重制约因素。
（2）提高农业综合生产能力与农村水利基础设施薄弱的矛盾突出
粮食问题始终是关系国家经济社会发展全局的重大问题；调整农业结构，促进农民增收也是“三农”工作的重点。保障粮食安全和促进农民增收，最根本的是要提高农业综合生产能力。而搞好农村水利建设，恢复和改善农村水利条件，正是实现这些重要目标的基础。
20世纪90年代后期，我国的粮食和主要农产品供给从过去的长期不足变成了总量供大于求，最高年产量超过10000亿斤，但近几年又出现了连续下滑。2003年，全国粮食总产只有8600亿斤，产需缺口超过1000亿斤。由于粮食连年减产，粮食库存不断减少，已降至安全库存的底线。出现上述问题，除了种粮比较效益低使农民种粮积极性下降外，主要原因是粮食综合生产能力下降，而综合生产能力下降的主要原因又是农村水利建设下滑，农田灌排设施的保障能力下降。
据统计，南通市700多万亩耕地中，旱涝保收面积仅占60%，排涝标准小于110mm的还有70多万多亩，抗旱标准小于30天的有100多万亩，降渍标准小于1.0m的有80多万亩。大面积的耕地排涝、抗旱、降渍标准偏低，成为全市农业乃至农村经济社会可持续发展的一大制约因素。
（3）农村生态环境恶化的趋势尚未得到有效遏制
生态环境是人类生存的自然基础。生态环境的破坏，最终会导致人类生活生产环境的恶化。由于自然变化和人类活动的影响，我国农村的生态环境问题十分严重，有的还在进一步恶化。一是水土流失尚未得到有效控制，边治理边破坏的现象依然存在；二是由于工业废水的不达标排放和农药的过量使用，农村水环境不断恶化；三是由于过度放牧，草原退化甚至沙化严重；四是一些地方砍伐林草的现象仍在发生，直接威胁天然林保护和退耕还林成果；五是过量开采地下水导致区域性的地下水位大幅下降。这些问题，如果得不到有效解决，最终都会导致人类生活环境的恶化，与建设环境友好型社会的目标和要求越来越远。
（4）水资源供需矛盾日益尖锐
我国是一个水资源短缺的国家，水资源的时空分布不均、水资源利用效率低及水污染等又加剧了水资源短缺。目前我国城市、工业年缺水近60亿立方米，农业年缺水300亿立方米。随着人口的不断增长和经济的快速发展，水的供需矛盾将更加尖锐。因此，采取有效措施，建设节水型社会，通过水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，比以往任何时候都更加重要、更加紧迫、更加刻不容缓。
4.2 新农村水利建设所必须完成的主要任务
通过以上对形势的分析可以看出，尽管农村水利建设取得了较大的成绩，但仍然不能适应经济社会发展的要求，不能适应新农村建设的要求，今后的任务还很繁重。
（1）保障农村饮水安全是农村水利工作的第一要务。
按照联合国千年发展目标和我国建设小康社会的要求，今后15年我国农村最急需解决的问题是饮水安全问题。必须采取综合措施，包括加大饮用水源保护力度、加快供水和净水设施建设、加强工程和供水管理等，把解决人饮安全作为水利工作的第一要务，把解决农村人饮安全作为农村水利工作的第一要务。
（2）提高农业综合生产能力是农村水利工作的长期任务。
我市以泵站灌排工程为主体的农村水利骨干工程大多建于20世纪60、70年代，相当一部分已达到使用年限，加之管理维护不善等原因，老化失修严重，急需更新改造。同时，为了在人口不断增长的情况下，保障粮食安全，还要适度发展新的灌溉面积。因此，改善农田灌排条件，提高农业综合生产能力，将是一项长期任务。
考虑到水资源短缺的矛盾日益尖锐，灌溉用水占整个用水的比重大，节水潜力也大，因而必须把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，即通过灌溉管理制度的变革，以经济手段为主，综合运用法律、行政、工程、经济、科技等多种措施，建立长效的节水机制，以保证在改善灌排条件，提高抗御自然灾害能力的同时，为建设节水型社会做出贡献。
（3）保护和改善生态环境是农村水利工作的重大使命。
根据水利工程在改善生态环境和加强农业基础设施建设中的作用，必须加大水土保持和水污染防治力度，直接为改善生态环境服务。在水利工程建设过程要十分重视生态环境问题，在强调工程满足人类经济社会发展需求的同时，尽可能把对环境的不利影响减到最小。
与上述繁重任务形成鲜明对比的是，目前农村水利发展还存在政策不完善、投入不足、管理体制不顺、运行机制不活等问题，因此，尽快建立农村水利建设新机制、新办法，是适应当前形势变化的客观要求，是保障完成上述繁重任务的前提条件，也是当前各级政府特别是水利行业加强农村水利基本建设的一项重大而紧迫的任务。
5 新农村水利建设的总体思路与对策措施
根据当前农村水利建设面临的形势、任务和存在的主要问题，“十一五”期间农村水利建设必须探索和建立新机制、新办法。
总体思路是：适应经济社会发展和农村税费改革的新形势，按照以人为本，全面、协调、可持续发展观的要求，以水资源的高效利用为核心，以保障农民饮水安全、提高农业综合生产能力和改善农村生态环境为目标，以农村饮水工程建设、发展节水灌溉和水土环境综合整治为重点，深化农村水利改革，充分发挥各级政府、受益农户和其他社会力量多元积极性，努力引导和促进农村水利基本建设深入、持续、健康发展。
5.1 新农村水利建设，要坚持规划先行
编制好规划是科学有效地开展农村水利建设的前提和基础。过去一些地方搞农村水利建设，总是存在盲目建设、片面追求政绩等不讲效益、劳民伤财的现象，不仅造成投入的浪费，而且严重挫伤了农民的积极性。还有的地方缺乏统一规划，投资分散或重复投资等问题突出，资金使用效益差。因此，在新农村建设过程中，农村水利建设要坚持规划先行的原则，把规划作为开展农村水利建设和安排各级财政补助投资的前提条件和重要依据。
农村水利建设规划既包括各项专业整治规划，也包括以县（市、区）为单位的地方综合治理规划。在专项规划编制过程中，要坚持做到：一要贯彻新的治水思路，体现以人为本的思想，体现节约资源的观念，体现保护环境的意识。二要与其他有关规划，包括经济社会发展总体规划和其他相关专项规划相衔接。三要充分考虑需要与可能，提出的目标既要积极，又要通过努力可以实现。四是制定措施要从实际出发，因地制宜，因时制宜，具有可操作性。
县（市、区）地方农村水利综合治理规划，它是组织开展地方农村水利建设的政策性指导文件。通过规划，不仅要达到摸清情况、明确任务、指导和规范工作的目的，还要起到协调有关部门、整合投资、提高资金使用效率的作用。编制地方农村水利综合治理规划，关键是要注意以下三点：
一是要充分考虑水资源的承载能力，按照“先生活后生产、先地表后地下、先节水后开源”的原则，搞好水资源的统一管理和开发、利用、节约、配置与保护，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。
二是要因地制宜，突出重点。根据当地的实际情况和国家的政策，把农村和农民最急需解决的问题摆在最优先的位置。
三是要增强规划的权威性，确保其在实际工作中得到实施。为此，规划要在地方政府的统一领导下由水行政主管部门组织编制，编制过程中要广泛征求各方面意见，规划编制完成后要按程序审批，从而保证规划的严肃性和权威性。
5.2 新农村水利建设，关键是要建立稳定的投入保障机制
尽快建立稳定的投入保障机制，是搞好新农村水利建设的关键。根据农村水利建设的性质和我国的国情，解决农村水利建设的投入问题，应当而且必须采取政府投入与市场机制相结合的方式，建立以政府为主导、农户自愿投入为基础、其他经济组织参与的多元化投入机制。简单地说，就是通过政府投入，引导、带动受益农户和其他经济组织投入农村水利建设。
5.2.1 切实增加政府投入
“三农”问题是我国的基本问题，农村是相对落后区域，农业是弱质产业，农民是弱势群体。在农村经济发展和农村基础设施建设上，尤其是在农村水利建设方面，必须构筑起政府主导的新格局，给农村、农民予以更多的关心。特别是建立公共财政框架后，政府对农村的关心和支持要更多地从财政投入上体现。目前，我国总体上已经开始进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，随着综合国力的增强和财力的不断增加，国家和地方政府应当加大对农村水利等基础设施建设的投入力度。虽然政府的投资仍属补助性质，但与过去相比，补助比例必须有一个较大幅度的增长。
5.2.2 充分调动受益农户投入的积极性
农村水利建设量大面广，投资需求巨大，完全依靠政府来负担是不现实的，至少在短期内难以做到。我们还应该看到，由于开展农村水利建设，可以改善农民自身的生产生活条件，农民可以从中受益，只要引导得好，农民是有积极性的。因此，在新的形势下，仍然应该把引导农民投资投劳作为建立农村水利基本建设投入保障机制的一个重要方面。
要正确认识减轻农民负担与加强农村水利基本建设的关系，严格区分农民自愿投资投劳与加重农民负担的界限。要通过政策引导、资金支持、民主议事、组织协调和技术服务等方式，充分调动农民投资投劳的积极性。要在农民自愿和充分考虑农民承受能力的前提下，把政府补助与农民自筹挂钩，多筹多补，先干后补，以鼓励农民更多地投入农村水利基本建设。
5.2.3 积极鼓励社会资金投入
农村水利建设范围广、内容多，既有公益性，也有经营性。灌溉、供水等项目具有较强的经营性，可在一定程度上通过市场机制解决投入问题。因此，要把利用社会资金作为解决农村水利建设投入的有益补充，制定有效的政策和措施，鼓励和吸引社会资金投入农村水利建设。投入的主体可以是个体，也可以是其他经济组织。投入的工程可以是经营性工程，也可以是非经营性工程，只要符合有关法律法规和农村水利规划，不改变工程的性质和用途，不降低服务标准和质量，就应该为其创造良好的投资环境。
5.2.4 充分挖掘水土资源潜力，走市场化办水利的路子
在这方面我市各地进行很多积极探索，取得不少成功经验。从2003年开始，如东、通州、海门等地开始改变常规水利建设的思维模式，积极开展资源水利建设的尝试。通州市抓住区内农田标准化建设不断达标，窑厂制砖用土面临“断粮”的机遇，召开了由土管局、墙改办及有关窑厂领导参加的座谈会，在摸清全市49家窑厂年需土源150万m3的基础上，决定利用河道的河床淤土资源与窑厂的土源需求进行置换，用资源换经费开展农村水利建设。仅2003年度，通州全市县乡级河道疏浚结合窑厂取土的就有10条段、48.09km、86.22万m3，分别占计划总量的30.3%、42.3%、45.4%，利用河道弃土置换河道疏浚施工经费达224.21万元，占计划投入总量的65.8%，占年度河道疏浚总经费的三分之二，不但缓解了经费不足的矛盾，也开创了资源水利建设的先例。对此运作模式完全可以通过政府引导，相关职能部分积极参与配合，并给予必要的政策优惠，从而实现农村河道疏浚的市场化运作。
5.3 新农村水利建设，需要积极探索新的组织方式
长期以来，我国农村水利建设的一个主要特点是政府决策和组织，农民被动服从和参与。不论是解放初期、人民公社时期的“一平二调”，还是上世纪90年代的“两工”制度，都带有一定的行政强制色彩，虽然推动了农村水利建设，但客观上也加重了农民负担，由于决策的不民主、不科学，还造成了一定程度的浪费。为了减轻农民负担，促进农村劳动力的合理流动，2000年中央决定取消统一规定的“两工”，村内集体生产公益事业所需劳务实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定。这是中央主动适应农业发展新阶段的要求，对农民多予少取的重要步骤，是坚持以人为本，充分尊重农民物质利益和民主权利的具体体现。现在重要的是一定要转变观念，主动适应新的形势和要求，积极探索和不断完善新的组织方式。
第一，用民主管理替代行政命令。要充分尊重农民的市场主体地位，尊重农民的物质利益和民主权利，转变组织方式。农民自己能够兴办的工程，政府要放手让农民去做，实行“民办公助”；需要政府组织、农民参与的工程，也要与农民协商，尊重他们的意愿，体现农民的利益，征得他们的同意，变“要我干”为“我要干”，彻底改变过去行政命令的强制性做法。
第二，完善“一事一议”政策。要按照温家宝总理在全国农村税费改革会议上的要求，抓好“一事一议”的三个环节：一是所“议”之事要确实符合大多数村民的意愿；二是“议”就要真“议”，是充分发扬民主而不是搞形式；三是“议”完之后的实施过程和结果要接受群众监督，真正做到村务公开。
5.4 深化工程管理体制与运行机制改革是新农村水利建设的根本保证
从一定意义上说，体制改革与机制创新比投入更为重要。没有一个好的体制与机制，有了钱也用不好，建了工程也管不好。我国的农村水利工程大多建于上世纪60年代前后，工程管理体制和运行机制也是根据当时的情况形成的，虽然在许多方面已经或正在进行改革，但总的来说还很不够。一方面由于有些改革进展不大，没有从根本上改变计划经济时期形成的管理模式；另一方面客观环境和条件在不断变化，特别是近几年来变化很大，现行的管理体制和运行机制仍然难以适应新的形势和要求。因此，继续深化改革十分必要。
（1）积极推进小型农村水利设施产权制度改革
小型农村水利工程管理体制与运行机制改革已进行多年，在通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式促进产权流转，落实管护责任等方面积累了一些经验。现在关键是：一是要加强基础工作，完善规章制度，规范运作程序。二是要积极探索非经营性工程的产权制度改革办法。三是要加强难点问题的研究，用以指导改革实践。
（2）全面推进水利工程管理单位体制改革
要加大贯彻落实《水利工程管理体制改革实施意见》的力度，根据《水利工程管理单位定岗标准》和《水利工程维修养护定额标准》，在认真总结试点工作的基础上，加快推进改革的速度。重点是要把握住四个环节，一是准确定性；二是合理定编；三是落实财政资金；四是妥善安排分流人员。
（3）大力推进水价改革
要按照国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》精神，加大对《水利工程供水价格管理办法》的执行力度。重点包括四个方面，一是合理确定供水价格；二是积极创造条件实行按方收费；三是采取有效的水费收取方式，减少收费环节，提高水费收取率；四是建立水价、水量、水费公示制度。总之，既要全面整顿农业供水水价秩序，切实减轻农民负担，又要狠抓水价到位率和水费收取率，以促进农村水利工程的良性运行，促进节约用水。
（4）稳步推进乡镇水利站改革
乡镇水利站在了解和掌握基层水利情况、贯彻涉水法律法规和方针政策、协助编制农村水利建设规划、组织发动群众开展农村水利建设、提供工程建设与管理技术服务以及组织防汛抗旱等方面发挥了重要作用。由于各种原因，不仅原有的问题没有完全解决，在新一轮的乡镇机构改革中又面临被合并、被撤消等新的问题。对此，应引起各级水利部门的高度重视，要加强调查研究，主动与有关部门沟通和协调，提出切实可行的改革方案和建议。
推进乡镇水利站改革，要重点把握四点，一是要充分认识水利站在农村水利基本建设中的重要作用，进一步明确保留和设立水利站的必要性。二是要理顺水利站的隶属关系，尽可能实行“条块结合，以条为主”的管理体制。这样，既有利于调动乡镇的积极性，又有利于水资源的统一管理。三是要切实解决水利站的经费问题。水利站提供的主要是公益性服务，其人员和工作经费的主要部分要纳入财政预算。同时要按照精简、效能的原则，合理定岗定编。四是要坚持以人为本的原则，正确处理改革与稳定的关系，妥善解决分流人员的工作和生活问题。（作者单位：南通市水利局）
[参考文献]
1、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》；《学习中共十六届五中全会精神》导读与解答，中共中央党校出版社，2005年10月第1版；
2、2004年中央一号文件，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，2004年1月；
3、2005年中央一号文件，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，2005年1月30日；
4、2006年中央一号文件，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，2006年1月26日；
5、温家宝，2006年《政府工作报告》摘要，《光明日报》，2006年3月5日；
6、姜作培、季建林等，南通市委党校“新农村建设”课题组研究成果，《南通日报》，2006年3月4日；
7、翟浩辉，抓住发展机遇全力推进新农村水利建设，《中国水利报》，2006年2月28日；
8、张小马，在全省农村工作座谈会上的讲话，《江苏水利》2005年第12期。
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